Appréciation de la destination d'un immeuble : une appréciation fondée sur l'activité effective

L’article R.431-5 du code de l’urbanisme indique lui que « La demande de permis de construire précise […] e) La destination des constructions, par référence aux différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 […] »

Par ailleurs, l’article R.431-6 du même code développe l’idée selon laquelle « Lorsque le terrain d'assiette comporte des constructions, la demande précise leur destination, par référence aux différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28, leur surface de plancher et indique si ces constructions sont destinées à être maintenues et si leur destination ou sous-destination est modifiée par le projet. »

Néanmoins, ces dispositions sont de nature à entraîner certaines crispations et incompréhensions.  

A titre d’illustration, la mairie de Paris a, par un arrêté du 10 décembre 2020, délivré à une société civile immobilière (SCI) un permis de construire en vue de la réhabilitation d'un bâtiment existant et de la construction de deux nouveaux bâtiments.

Un syndicat de copropriétaire a demandé au Tribunal administratif de Paris d’annuler l’arrêté du 10 décembre 2020. Le Tribunal administratif a rejeté cette requête par un jugement en date du 25 avril 2022.

Par un arrêt en date du 04 mai 2023, la Cour administrative d’appel de Paris a fait droit à la demande des requérants et a annulé le permis accordé le 10 décembre 2020. La Cour administrative d’appel a retenu deux vices d’illégalité, l’un portant sur la méconnaissance de l’article UG 2.2.1 du règlement du PLU de la Ville de Paris.
La cour a mis en œuvre les dispositions de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme et accordé à la Ville de Paris un délai de six mois pour régulariser ces vices.

L’article UG 2.2.1 du PLU de Paris prévoit que dans le secteur où se situe le projet litigieux, la surface de plancher des destinations liées à la fonction résidentielle après travaux, notée « SPH », ne doit pas être inférieure à celle avant travaux.

Pour la SCI porteuse du projet, une partie des locaux étaient des bureaux, et n’étaient donc pas des surfaces de la fonction résidentielle.

Les juges de la cour administrative d’appel ont estimé, en se basant sur l’utilisation effective des locaux par un établissement d'enseignement supérieur entre 1984 et 2015, que les locaux étaient des CINASPIC, et devaient être pris en compte au titre des surfaces liées à la fonction résidentielle. 

L’affaire est alors portée devant le Conseil d’Etat qui se pose notamment la question de savoir si le juge doit se fonder sur l’activité effective d’un immeuble pour en apprécier la destination ?

Par un arrêt en date du 08 juillet 2024, le Conseil d’Etat (Conseil d'État, 10ème - 9ème chambres réunies, 08/07/2024, 475635) est venu apporter des éléments de réponse.

Pour le Conseil d’Etat « lorsque la destination d'un immeuble ne peut, en raison de son ancienneté, être déterminée par les indications figurant dans une autorisation d'urbanisme ni, à défaut, par des caractéristiques propres ne permettant qu'un seul type d'affectation, il appartient au juge administratif devant lequel la destination en cause est contestée d'apprécier celle-ci en se fondant sur l'ensemble des circonstances de fait de l'espèce.

[…] les locaux, objets du litige, avaient été construits à la fin du 19ème siècle et initialement utilisés par une imprimerie […] ils ont par la suite notamment été utilisés par l'Ecole des hautes études en sciences sociales (EHESS), qui est un établissement d'enseignement supérieur, entre 1984 et 2015, soit pendant plus de 30 ans, pour y accueillir deux unités de recherche, un service éditions, une bibliothèque, des services administratifs et des espaces de stockage. 

C'est par une appréciation souveraine exempte de dénaturation que la cour administrative d'appel a jugé que ces locaux avaient perdu leur destination industrielle initiale et, compte tenu de leur utilisation suffisamment établie, qu'ils relevaient de la destination des CINASPIC telle que définie par le règlement du plan local d'urbanisme de Paris  […] ce qui impliquait qu'ils devaient être pris en compte au titre des surfaces liées à la fonction résidentielle pour l'application du 2° de l'article UG 2.2.1 cité au point 4. 

En statuant ainsi, la cour administrative d'appel de Paris, qui a suffisamment motivé son arrêt sur ce point, n'a pas commis d'erreur de droit […] »