Périmètre d’opposabilité d’une OAP : le rappel à l’ordre du Conseil d’Etat

Cette citation, traduite de l’ouvrage « Cities for People » (2010) de l’architecte et urbaniste danois Jan Gehl, met en exergue les enjeux liés à l’urbanisation du territoire. 

Un plan local d’urbanisme a certes vocation à organiser les différentes occupations du sol sur le territoire et à assurer une cohérence architecturale par le biais de son règlement, mais il répond aussi à un enjeu plus large de vivabilité à long terme. 

On peut à ce titre trouver dans un PLU des Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP). Comme leur nom l’indique, ces documents ont pour objet de fixer des lignes directrices qui devront guider les futures opérations foncières en dépendant. 

Pour rappel, contrairement au règlement d’un PLU, l’examen d’un projet par rapport à une OAP doit être réalisé par le service instructeur uniquement selon le spectre de la compatibilité et non de la conformité. 

Ce principe est rappelé à l’article L.152-1 du code de l’Urbanisme qui dispose : « L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation. »

Ce rapport étant plus souple, il est indubitablement beaucoup plus sujet à la subjectivité.  A titre d’illustration, la jurisprudence a estimé qu’un projet d’immeubles collectifs R + 3 n’était pas compatible avec une OAP prévoyant une urbanisation sous la forme de « maisons de ville », CAA Marseille 22/02/2016 (n°15MA00147). A contrario il a été considéré qu’un projet portant sur la création de 103 logements étudiants était bien compatible avec une OAP fixant un objectif de mixité sociale, CE 08/07/2019 (n°418292). 

Néanmoins le Conseil d’Etat est venu rappeler dans un arrêt récent du 18/11/2024 (n°489066) une subtilité importante : la compatibilité du projet s’apprécie à l’échelle de la zone concernée par l’OAP, donc pas nécessairement au seul terrain d’assiette du projet.

 Comment cela se traduit-il ? 

Dans cette affaire un permis de construire portant sur un ensemble immobilier de 17 logements sociaux répartis dans 3 bâtiments d’habitation avec stationnements en sous-sol a été délivré. À la suite d’un recours, le tribunal administratif de Lyon a annulé partiellement le permis litigieux en ce qu’il serait notamment incompatible avec les dispositions d’une OAP.  Un pourvoi est formé par la société détentrice du permis de construire, et ce recours est transmis par le président de la Cour administrative d’appel au Conseil d’Etat.

En l’espèce, l’OAP en question prévoyait, pour renforcer la mixité fonctionnelle à l'entrée d’un village, et garantir la mise en œuvre du projet communal dans les dix années à venir, qu’ « une part importante des surfaces de plancher aménagées dans le cadre du renouvellement potentiel des parcelles longeant la route du Prieuré, au nord du périmètre, devra ainsi permettre l'accueil d'activités de services ».

Or, le projet, qui portait sur la réalisation de logements, ne comportait aucune surface de plancher en rez-de-chaussée susceptible d’accueillir des activités de service. On pourrait donc légitimement penser, au premier abord, que le projet ne pouvait pas être considéré comme compatible avec cette OAP. 

Toutefois cela revient à oublier un aspect essentiel de l’opposabilité des OAP comme le rappelle le conseil d’état : celui de son périmètre d’opposabilité. 

L’arrêt précise : « Cette compatibilité s'apprécie en procédant à une analyse globale des effets du projet sur l'objectif ou les différents objectifs d'une orientation d'aménagement et de programmation, à l'échelle de la zone à laquelle ils se rapportent. »
 Par leur nature, les OAP concernent généralement des zones étendues, composées le plus souvent de plusieurs unités foncières. 

En résumé, pour le cas d’espèce, la part importante de surfaces de plancher devant permettre l’accueil des activités de services doit être appréciée et calculée par rapport à tout le périmètre de l’OAP et pas au seul terrain d’assiette du projet. Le juge vient donc annuler le jugement du tribunal administratif en ce qu’il n’a pas été recherché en quoi le projet, par lui-même, pouvait contrarier l’OAP à l’échelle de la zone à laquelle elle se rapportait.